Magyary Zoltán: A magyar állam költségvetési joga

Dr. Magyary Zoltán vallás- és közoktatási miniszteri osztálytanácsos, az államszám viteltan megbízott előadója a budapesti királyi magyar Pázmány Péter tudományegyetemen, több mint 200 oldalra terjedő közigazgatási tanulmányt irt a magyar állam költségvetési jogáról. Munkájában következetesen hangsúlyozza és, a könyvéhez írt befejezés szavai szerint, a szakirodalom szempontjából közhelynek tekinti azt a megállapítást, hogy a költségvetés megalkotása természete szerint közigazgatási funkció, amin nem változtat az, hogy ezt a tevékenységet az országgyűlés a maga számára tartotta fenn. Ez a tétel valóban nem szorul bővebb bizonyításra, hiszen minden állami tevékenységnek alapfeltételét a rendelkezésre álló pénzügyi fedezet, pénzügyi lehetőségek szabják meg; tehát a konkrét közigazgatási cselekvés eredménye mindenekfelett attól függ, hogyan mérlegeli ennek a cselekvésnek értékét, szükségességét a költségvetés. De éppen ez a nagy jelentősége a költségvetésnek indítja az országgyűlést nemcsak nálunk, hanem más országokban is arra, hogy annak megalkotását a törvényhozó hatalom nem a rendes közigazgatási, illetőleg kormányzati hatóságokra bízza, hanem a maga számára tartja fenn. A költségvetés megalkotásával jut elsősorban a törvényhozó hatalom az egész állami élet tekintetében irányító szerephez, az állami költségvetés ugyanis — mint Magyary helyesen kiemeli — az összes állami feladatok mérlegelését és rendszeres összefoglalását tehát az állam egész működési programmjának felállítását, az egész állami élet szervezését jelenti.

A költségvetésnek ezt a jelentőségét helyesen ismeri fel Magyary akkor is, amikor az exlex és az indemnitás kérdésével foglalkozik. Azt fejti ki, hogy az állami élet akkor sem, akadhat meg, ha a törvényhozás nem szavazta meg a kormány részére a költségvetést. Abban az esetben tehát, ha a költségvetési törvény nem jön létre a költségvetési év kezdete előtt, két eset lehetséges. Vagy az, hogy a törvényhozás tűri a kormány gazdálkodását előre megállapított programra nélkül abban a tudatban, hogy azt utólag számon kérheti, vagy az, hogy a költségvetési törvény megalkotásáig ideiglenes felhatalmazást ad. Az előbbi az exlex, az utóbbi az indemnitás. (…)

Ami az ismertetett munka rendszerét közelebbről illeti, az két részre oszlik: a költségvetési jog kialakulásának és elméletének fejtegetésére. A költségvetést kiegészíti a zárószámadás: a kettőnek fejlődése — mint Magyary munkájából olvashatjuk — párhuzamosan halad, de jogilag kifogásolható az, hogy amíg a költségvetés megalkotása törvény útján történik, addig a zárószámadás alapján a felmentést csupán országos (országgyűlési) határozat adja meg. (…) Mindezekkel a kérdésekkel Magyary, magának a költségvetésnek beható tárgyalása mellett, részletesen foglalkozik. Az utalványozás, Magyary okfejtése alapján, akként határozható meg, hogy ez az utalványozásra jogosult hatóság részéről fennállónak felismert állami tartozás teljesítésére, vagy követelés behajtására nézve fizetési meghagyásnak kibocsájtása a költségvetés megfelelő tétele alapján. A közigazgatási számfejtés viszont az utalványban megjelölt összeg tartozásként vagy követelésként valóban fennállásának megállapításából és összegének meghatározásából áll. Az utalványozás és a számfejtés teljesítésének módját és előfeltételeit, továbbá az utalványozó és számfejtő szerveknek egymáshoz való viszonyát Magyary részletesen fejtegeti. Természetes, hogy legrészletesebb tárgyalásban a szorosabb értelemben vett költségvetési jog részesül Magyary könyvében. A költségvetés rendszerét, tételeinek csoportosítását, jogi természetét a szerző minden oldalról megvilágítva tárgyalja, ámbár — mint már kiemeltük — mindazok a kérdések, amelyekről az előbb említést tettünk, a törvényhozás költségvetési jogával a legszorosabb összefüggésben vannak. A költségvetési jog tudományos tárgyalása ezek nélkül hiányos lenne. A magyar parlamentáris rendszerben a költségvetés tárgyalása két fázisból áll. Először a költségvetés részletes előirányzatát mutatja be a kormány és ez előirányzat egyes tételeinek a képviselőház részéről történt átvizsgálása után kerül magának a költségvetési (anpropriációs) törvényjavaslatnak megvitatására a sor. — Ezt a rendszert Magyary kimerítően tárgyalja.

Megtudjuk továbbá Magyary könyvéből, hogy a tételes rendelkezéseken kívül mily nagy szerep jutott az egész költségvetési jogban a szokásjognak, elsősorban a parlamenti gyakorlatnak is. Különösen a kiegyezést követő első két évtizedben vált nagy mértékben érezhetővé ennek ereje, addig, amíg az 1897. évi XX. törvénycikk és az ennek alapján kiadott számviteli utasítás az állami költségvetéssel és számvitellel kapcsolatos kérdéseket részletesen szabályozták. Megismerhetjük Magyary munkájában azt, miként változott maguknak a költségvetési (iudenimtási) törvényeknek rendszere és beosztása az esztendők során keresztül, hogyan kerültek azokba mind nagyobb számban ölvén rendelkezések is, amelyek a kormány részére az állami vagyonkezelést illetően adott felhatalmazás keretébe tulajdonkénen nem tartoztak és túlterjedtek azon az időbeli hatályon, amely ezeknek a törvényeknek a költségvetési felhatalmazást (indemnity) szabó alaprendelkezései tekintetében fennállott. Különösen a legutóbbi indemnitási törvényekben nyertek nagy számban helyet az utóbb említett természetű rendelkezések. A tárgyalt kérdéseket Magyary külföldi példák felsorolásával állandóan megvilágítja. Végül, mint érdekes adatot, azt említjük meg Magyary könyvéből, hogy a magyar parlamentarizmus történetében ezideig 11 ex-lex fordult elő, összeszámítva 5 év és 61 napi időtartammal. Az első 1899 január 1-én kezdődött és 78 napig tartott, az utolsó 1923 év julius 1-e és augusztus 14-e között következett be. Magyary munkájának használhatóságát nagymértékben emeli m költségvetési felhatalmazásra vonatkozó törvények táblázata, a felhasznált jogforrások.